Доработанный Минэкономразвития проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», внесённый в Правительство 25 сентября 2015 года, создаёт риски увеличения административного давления на бизнес. Прежде всего это обусловлено размыванием форм контроля и оснований для назначения внеплановых проверок, а также универсализацией специфических мероприятий контроля, таких, как досмотр, допрос и выемка, взятых из отраслевого законодательства, в том числе уголовно-правовой тематики. Такой вывод содержится в заключении Экспертного совета при Правительстве РФ, подготовленном по итогам совещания у министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова.
Первоочередной задачей в совершенствовании контрольно-надзорных функций государства является создание эффективной системы государственного и муниципального контроля. Ядром такой системы должен стать федеральный закон о госконтроле, разрабатываемый Минэкономразвития. Пока, несмотря на кратную доработку текста законопроекта, до сих пор не учтены существенные замечания и предложения как бизнес-сообщества, так и Экспертного совета при Правительстве РФ. Поэтому принятие документа в текущей редакции считаю нецелесообразным», — сказал Михаил Абызов.
Экспертный совет не считает возможным поддержать проект закона в представленной редакции и рекомендует продолжить его доработку с учетом имеющихся замечаний в течение 2016 года. В текущей экономической ситуации, по мнению значительной части предпринимательского сообщества, бизнесу нельзя предлагать неясные правила, которые приводят к рискам усиления административной нагрузки.
Эксперты отмечают существенную работу, проделанную Минэкономразвития России по систематизации норм и правил в сфере контрольно-надзорной деятельности, формированию реестра видов контроля и надзора, улучшению отдельных положений текущей версии по сравнению с предыдущими. В то же время экспертное и предпринимательское сообщество, привлечённое к анализу законопроекта, в большинстве полагает, что его текущая версия создаёт риски увеличения административного давления на бизнес по сравнению с текущим регулированием», — говорится в экспертном заключении.
Задачу разработать законопроект о госконтроле в целях повышения качества контроля и надзора, снижения давления на бизнес и рисков для безопасности граждан и государства поставил ранее Президент РФ Владимир Путин. Он поручил Правительству до 1 сентября 2015 года внести в Госдуму проект соответствующего федерального закона. Ответственные за исполнение данного поручения в кабинете министров — Минэкономразвития, Минфин, Минюст и министр РФ Михаил Абызов.
В августе текущего года Михаил Абызов обратился со служебной запиской на имя возглавляющего Правкомиссию по проведению административной реформы вице-премьера Сергея Приходько с просьбой перенести срок внесения законопроекта в Госдуму на 15 октября, поскольку, по мнению большинства экспертов, доработать законопроект до приемлемого качественного уровня в определённые президентским поручением сроки было невозможно.
Среди основных экспертных замечаний к текущей версии законопроекта — сложность проектируемой системы управления рисками. Текущее описание этой системы, по мнению экспертов, использует множественность понятий, которые в целом не дают чёткого представления о порядке работы системы. При этом в законопроекте отсутствуют какие-либо ограничения по частоте проведения проверок и других форм контроля.
Критику экспертов вызывает и оценка эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности. Так, в законопроекте разработчик попытался ввести внешнюю постановку задач для контрольно-надзорных органов и внешнюю оценку их деятельности. При этом предусмотрено, что порядок оценки и требований к показателям будет определяться решением Правительства РФ.
Эксперты считают необходимым доработать положения законопроекта, обеспечивающие открытость и доступность обязательных требований для всех участников экономических отношений, а также их своевременную актуализацию. Законопроект не предусматривает формирование реестра обязательных требований, хотя именно эта норма является одной из самых востребованных со стороны предпринимательского сообщества в части улучшения бизнес-климата, указывают в Экспертном совете.
Существенное количество замечаний относится и к порядку и основаниям назначения внеплановых проверок. Прежде всего это касается возможности проведения такой проверки, если контрольный орган выявил нарушения обязательных требований или признаки их нарушения и если полученные сведения соответствуют критериям высокого риска. При этом документ не предусматривает уведомления хозяйствующего субъекта о проведении внеплановой проверки. В результате, по мнению экспертов и предпринимателей, существует риск увеличения числа внеплановых проверок, а процесс их назначения станет неконтролируемым.
Также эксперты указывают на отсутствие должных ограничений для использования отдельных форм и мероприятий контроля.
Законопроект достаточно подробно регламентирует порядок назначения и проведения проверок. При этом перечень форм и мероприятий контроля не является закрытым», — отмечается в заключении.
Эксперты рекомендуют определить ограничения для применения перечисленных в законопроекте других форм и мероприятий контроля (надзора), таких как наблюдение, мониторинг, допрос, опрос и др. Должны быть чётко предусмотрены порядок планирования и проведения проверок, а также гарантии проверяемых лиц, указывают они. В противном случае возникает риск избыточного тиражирования отдельных специфических форм и мероприятий контроля в различных отраслях госрегулирования.
Замечания экспертов связаны и с использованием форм негосударственного контроля и увеличением общих сроков проведения документарных и выездных проверок с 20 до 60 рабочих дней.
Так, в соответствии с документом, негосударственные формы контроля применимы только в случаях, предусмотренных федеральными законами. В отдельных случаях мероприятия госконтроля могут быть проведены только по результатам мероприятий негосударственных форм контроля.
Реализация данной нормы на практике может привести к дополнительной нагрузке на бизнес в связи с тем, что негосударственные формы контроля будут не исключать, а только дополнять госконтроль», — указывают эксперты.
Увеличение общих сроков проведения проверок, по их мнению, также приведёт к существенному увеличению административного давления на предпринимательское сообщество.
Эксперты обращают внимание на то, что законопроект не устанавливает обязательное применение должностными лицами контрольно-надзорных органов проверочных листов при проведении проверок. Также не предусмотрено, что требования, указанные в таких листах, должны быть исчерпывающие. В результате нет гарантии, что, пользуясь проверочными листами, предприниматель не подвергнется проверочным мероприятиям за пределами установленных в этом листе требований.
Эксперты также категорически не поддерживают исключение из последней версии законопроекта, направленной в Правительство, раздела, посвящённого единому реестру сведений о проведении государственного и муниципального контроля.
Отдельные эксперты к существенным недостаткам законопроекта относят также отсутствие должного разделения понятий «контроль» и «надзор», детально проработанной системы показателей эффективности, недостаточность проработки раздела по профилактическим мероприятиями и вопросам осуществления общественного контроля.
К документу, как и раньше, имеется существенное число замечаний юридико-технического характера, прежде всего в части качества проработки понятийного аппарата и последовательности применения терминологии.
По мнению министра по вопросам Открытого правительства, сейчас необходимо сформировать чёткий план мероприятий Правительства — «дорожную карту» — по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на ближайшие два года, включающий в себя основные направления реформы государственного контроля: переход на риск-ориентированную модель в проверках; ревизию обязательных требований по всем видам контроля и надзора; отмену и сокращение устаревших требований; определение полномочий федеральных органов контроля и надзора, которые целесообразно передать на уровень регионов; оптимизацию структуры контрольно-надзорных органов и формирование соответствующих ключевых показателей эффективности (КПЭ) их деятельности как по отраслям, так и по ведомствам; создание удобной информационной системы и повышение качества подготовки кадров.
На основании этих приоритетов "дорожной карты" должны быть доработаны и основные положения законопроекта, в связи с чем Правительство будет обращаться к Президенту с предложением о разработке такой "дорожной карты" и соответствующей доработке и принятии закона о госконтроле в течение 2016 года», — сказал Михаил Абызов.
